Jahresschluss-Collegium am 05. Dezember 2013 im Alten Rathaus zu Bremen

„Ein politisches Gericht? –
Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts in Deutschland und Europa“

Verehrte Anwesende!

Ich vermute, wir sind uns einig: Ein politisches Gericht ist nicht das, was wir uns wünschen. Das überlassen wir lieber Staaten, die von Gewaltenteilung und richterlicher Unabhängigkeit nichts halten.
Wenn es irgendwo nicht politisch zugehen sollte, dann vor Gericht. Und doch wird das Bundesverfassungsgericht gewöhnlich als ein Akteur im politischen Prozess wahrgenommen. Die Wahrnehmung ist auch keineswegs verfehlt. Es gibt genügend Belege dafür, dass es in der Politik mitspielt. Im Moment erwarten wir die Entscheidung über den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Wie ist das vereinbar?

Mein Vorschlag lautet, dass wir uns etwas genauer anschauen, was denn mit politisch und unpolitisch gemeint ist. Ich beginne mit einer ziemlich einfachen Frage: Wie kann ein Gericht, das zum Beispiel vom Bundestag beschlossene und vom Bundesrat gebilligte Gesetze annullieren darf, wie kann ein Gericht, das dem Bundespräsidenten verbieten darf, einen von der Bundesregierung ausgehandelten und vom Parlament ratifizierten völkerrechtlichen Vertrag zu unterschreiben, wie kann ein Gericht, das politische Parteien auflösen darf – seit vorgestern wieder ein akutes Problem -, wie kann ein solches Gericht unpolitisch ein?

Um die Relationen zurecht zu rücken, will ich aber sogleich hinzufügen, dass das Bundesverfassungsgericht nicht nur mit solchen Problemen beschäftigt ist. Sie sind im Gegenteil die Ausnahme. Als ich in das Bundesverfassungsgericht eintrat, hatten wir es pro Jahr mit 4.000 Fällen zu tun. Als ich 12 Jahre später ausschied, war die Zahl auf 5.000 angewachsen. Heute liegt sie bei etwa 6.000 Verfahren pro Jahr. Die Mehrzahl davon betrifft kleinere Dinge. Jemand glaubt, der Richter in seinem Zivilprozess habe ihn nicht ausreden lassen, und sieht darin eine Verletzung seines Grundrechts auf rechtliches Gehör, Art. 103 GG . Jemand hat seinen Arbeitsplatz verloren, weil er die Unternehmensleitung kritisiert hat, und sieht darin einen Verstoß gegen seine Meinungsfreiheit, Art. 5 GG. Einem Vater ist das Sorgerecht entzogen worden und er glaubt sich in Art. 6 GG, Schutz der Familie, verletzt. Das ist das Alltagsgeschäft des Bundesverfassungsgerichts. Hochpolitisch sind von den 6.000 Fällen, die heute jährlich anfallen, vielleicht 10 pro Jahr, mal etwas mehr, mal etwas weniger.

Aber diese haben es natürlich in sich und prägen das Bild vom Bundesverfassungsgericht als einer politischen Institution.

Es lohnt sich jedoch, der Frage nachzugehen, was hier eigentlich politisch ist. Politisch ist der Gegenstand. Das kann auch gar nicht anders sein. Wozu ist ein Verfassungsgericht da? Es soll der Verfassung Beachtung verschaffen, nachdem wir anderthalb Jahrhunderte Verfassungen ohne Verfassungsgerichtsbarkeit hatten und die Erfahrung gemacht haben, dass eine Verfassung ohne eine unabhängige Durchsetzungsinstanz nicht sehr viel Wert ist. Und wozu sind Verfassungen da? Um staatliches Verhalten – einschließlich des Verhaltens der obersten Staatsorgane und der politischen Parteien, die in ihnen tätig sind – zu regulieren. Verfassungen organisieren den Staat, begründen die Zuständigkeiten der Organe, regeln ihr Verfahren, setzen der Politik Ziele, ziehen ihr Grenzen. Ein Gericht, das diese Anforderungen im Streitfall durchsetzt, hat es also unweigerlich mit Politik zu tun. In diesem Sinne ist es eine politische Institution. Wenn es sich aus der Politik heraushielte, würde es seine Funktion nicht erfüllen.

Aber noch in einem anderen Sinn sind Verfassungsgerichte politisch: Auch die Wirkungen ihrer Entscheidungen sind politisch. Ob ein Gesetz, das der Bundestag beschlossen hat, in Kraft treten darf oder nicht, ist eine Frage von hoher politischer Wirkung. Ob das deutsche Militär in ein Krisengebiet außerhalb Deutschlands entsandt werden darf oder nicht, ist eine Frage mit hoher politischer Wirkung. Ob der Bundespräsident den Bundestag auflösen darf oder nicht, ist eine Frage von großer politischer Wirkung. All das sind natürlich nur Beispiele. Aber alle betreffen Fragen, für die es Regeln im Grundgesetz gibt und die deswegen vom Bundesverfassungsgericht beantwortet werden müssen. Auch die Wirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen in politischen Fragen ist ihrerseits unweigerlich politisch.

Das gilt übrigens auch für viele der kleineren, vom Gegenstand her nicht hochpolitischen Verfahren, auf die ich hingewiesen habe. Nehmen wir an, ein Lehrer, der sich mit der Verfassungsbeschwerde gegen einen Steuerbescheid wendet, weil die Kosten seines häuslichen Arbeitszimmers nicht anerkannt wurden, hat damit Erfolg, und die Ursache des Erfolges ist ein Verstoss des Steuergesetzes gegen Art. 3 GG, dann ist nicht nur der Steuerbescheid eines einzelnen Lehrers rechtswidrig, sondern dann ist die Bundesregierung mit einem Sparprogram gescheitert. Oder nehmen wir an, es gibt eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Online-Durchsuchung oder gegen die Beschlagnahme von Festplatten und das zugrunde liegende Gesetz wird für verfassungswidrig erklärt, dann muss nicht nur eine Festplatte zurückgegeben werden, sondern eine Anti-Terror-Strategie der Bundesrepublik ist hinfällig geworden. Auch das ist unvermeidlich, denn gerade zur Durchsetzung der Grundrechte der Einzelnen ist das Verfassungsgericht berufen, und wenn es sich dieser Aufgabe entzöge mit dem Argument, die Wirkungen seiner Entscheidungen seien politisch, dann würde es seine Aufgabe verraten.

Dass Verfassungsgerichtsbarkeit etwas mit Politik zu tun hat, lässt sich also schwerlich bestreiten. Die Frage, die ich zusätzlich zu der Feststellung, dass Gegenstand und Wirkungen politisch sind, stellen möchte, lautet, ob damit auch schon gesagt ist, dass das Verfassungsgericht selber Politik betreibt? Oder könnte es sein, dass es trotz des politischen Charakters von Gegenstand und Wirkung in einem anderen Sinn unpolitisch ist?

Ein paar Unterschiede zwischen Verfassungsgericht und politischen Akteuren in den Parteien, im Parlament oder in der Regierung springen ja ins Auge. Das Gericht hat kein politisches Aktionsprogramm, für das es in Auseinandersetzung mit Konkurrenten um Zustimmung werben muss. Seine Aufgabe ist im Gegenteil, die Regeln und die Prinzipien, in deren Rahmen sich die politische Konkurrenz vollzieht, zu wahren. Es kann auch keine Initiative entfalten und von sich aus in politische Auseinandersetzungen eingreifen. Es muss warten, bis Streitfälle an es herangetragen werden. Und bei den Fragen, die ihm gestellt werden, geht es immer nur darum, ob ein bestimmtes Verhalten politischer Akteure oder staatlicher Orange verfassungsmäßig oder verfassungswidrig ist. Es geht nicht darum, ob das Verhalten nützlich oder schädlich ist, ob es bezahlbar ist oder zu teuer, ob die Prioritäten anders gesetzt werden sollten usw. Das sind alles Fragen, die sich die Politik selbstverständlich stellen muss. Im verfassungsgerichtlichen Verfahren spielen sie dagegen keine Rolle.

Das bedeutet zweierlei: Es bedeutet erstens, dass der Staat gehandelt haben muss, ehe das Bundesverfassungsgericht beurteilen kann, ob sein Verhalten verfassungsgemäß oder verfassungswidrig war. „Gehandelt haben“ sollte man allerdings nicht zu eng auffassen. Auch die politische Entscheidung, nichts zu tun, kann darunter fallen, nämlich dann, wenn die Verfassung für diesen Fall ein Tätigwerden des Staates verlangt. Es bedeutet zweitens, dass die Beurteilungskriterien für das staatliche oder politische Verhalten allein aus der Verfassung stammen, also aus Rechtsnormen, und zwar den höchtsrangigen, die wir haben und mit denen alle anderen Normen und alle anderen staatlichen Akte vereinbar sein müssen. Nur um diese Vereinbarkeit geht es im gerichtlichen Verfahren.

Wenn man sich die Frage stellt, ob das Verfassungsgericht ein politisches Gericht ist, muss man also differenzieren. Man muss unterscheiden zwischen dem Entscheidungsgegenstand und den Entscheidungswirkungen einerseits und dem Entscheidungsverfahren und den Entscheidungskriterien andererseits. Die ersten beiden, Gegenstand und Wirkungen, sind unweigerlich politisch. Wer das unerträglich findet, muss die Verfassungsgerichtsbarkeit insgesamt ablehnen. Aber die Kriterien, nach denen entschieden wird, und das Verfahren, in dem sie angewandt werden, sind nicht politisch, sondern juristisch. Mit der Anrufung des Bundesverfassungsgerichts kommt es zu einem Arenenwechsel. Zu einem Arenenwechsel kommt es natürlich auch, wenn ein Gesetz den Bundestag verlässt und dem Bundesrat zugeleitet wird. Dann wechseln die Akteure. Sie wechseln von Akteuren der Bundesebene zu Akteuren der Landesebene. Aber es bleiben Politiker, und auch das Verfahren, in dem dort entschieden wird, sowie die Kriterien, nach denen entschieden wird, bleiben dieselben, eben politisch.

Wird das Bundesverfassungsgericht angerufen, dann wechseln nicht nur die Akteure, sondern es wechseln auch die Kategorien. Waren vorher politische Parteien am Zuge – in den unterschiedlichen Rollen, in denen politische Parteien auftreten, als Regierung, als Parlament, als Landesvertretung, usw. – so sind es nun acht Verfassungsrichter, die nicht für Parteien auftreten. Es wechseln auch die Kriterien, und es wechselt das Verfahren. Es zählen nicht mehr die politischen Kriterien. Es zählt nicht, ob eine bestimmte politische Maßnahme die Wahlchancen einer bestimmten politischen Partei verbessert oder verschlechtert, sondern es geht nur um die Frage, ob die Anforderungen des Grundgesetzes eingehalten sind. Diese Frage wird in einem spezifischen Verfahren abgearbeitet, in dem juristisch argumentiert werden muss und in dem die Entscheidungen juristisch begründet werden müssen.

Damit will ich nicht sagen, dass die Verfassungsfrage vor dem Bundesverfassungsgericht zum allerersten Mal diskutiert wird. Sie spielt auch schon im politischen Entscheidungsprozess eine Rolle, aber wahrscheinlich nur deswegen, weil ein verfassungsgerichtliches Verfahren folgen kann und weil man Niederlagen in Karlsruhe vermeiden will. Aber die Verfassungsmäßigkeit ist nicht die Frage, die im Vordergrund der politischen Entscheidungsfindung steht. Hier kommt es zunächst einmal darauf an festzulegen, was man überhaupt will. Das ist wegen der Vielfalt der Meinungen und Interessen schon innerhalb einer Partei nicht einfach, umso weniger wenn mehrere Parteien beteiligt sind. Wenn feststeht, was man will, muss erkundet werden, ob man für das Gewollte eine Mehrheit findet, ob man es bezahlen kann, ob die Regelung durchsetzbar ist. Erst danach taucht die Frage auf, ob man das Gewollte auch darf, und im politischen Prozess ist die Gefahr groß, dass man diese Frage durch die Brille des politisch Erwünschten beantwortet. Mit der Unterscheidung zwischen Gegenständen und Wirkungen einerseits, Kriterien und Verfahren andererseits ist aber die Frage, ob Verfassungsgerichte politisch sind, noch nicht abschließend beantwortet. Denn auch wenn es in Karlsruhe nur noch um die Alternative verfassungsmäßig oder verfassungswidrig geht, kann man doch mit guten Gründen daran zweifeln, dass die Entscheidung darüber, was denn verfassungsmäßig und was verfassungswidrig ist, immer so eindeutig beantwortet werden kann, dass für politische Erwägungen oder politische Einflüsse kein Raum bleibt. An dieser Stelle liegt das entscheidende Problem für den politischen Charakter der Verfassungsgerichtsbarkeit. Gegenstand und Wirkung sind Schein- Probleme.

Auf die Frage, ob denn die Entscheidung zwischen verfassungsmäßig und verfassungswidrig immer so klar ist, kann man nur antworten: „Offensichtlich nicht!“. Denn auch die Richter sind sich häufig uneinig darüber. Sie sind sich nicht so uneinig in Karlsruhe, wie es die Richter des Supreme Court in Washington sind, die eigentlich immer uneinig sind. Aber in Karlsruhe gibt es doch häufig genug Uneinigkeit unter den Richtern. Nicht immer merkt man das, weil das Stimmenverhältnis nur manchmal offengelegt wird. Aber bisweilen werden die Abstimmungsergebnisse mitgeteilt oder es liegen Sondervoten vor, in denen die Minderheit den Nachweis zu führen versucht, dass die Mehrheit juristisch falsch entschieden hat.

Daran wird sichtbar, dass sich zwischen den Verfassungstext und die Fallentscheidung immer die Textinterpretation schiebt. Keine Anwendung einer generellen und abstrakten Norm auf einen speziellen und konkreten Streitfall ohne vorherige Auslegung der Norm. Der Sinn, den eine generelle Norm in Bezug auf ein konkretes Problem hat, muss ermittelt werden. Die Ermittlung kann heute schwer und morgen leicht fallen, aber sie kann nicht entfallen.

Ein Beispiel für einen leichten Fall: Art. 63 GG – der Bundeskanzler wird vom Bundestag ohne Aussprache gewählt. Angesichts dieses Wortlauts lässt sich vielleicht darüber streiten, was eine Aussprache ist. Aber keine denkbare Interpretation kann zu dem Ergebnis führen, der Bundeskanzler würde mit Aussprache gewählt, und zwar nicht vom Bundestag, sondern vom Bundesrat. Wenn dagegen entschieden werden muss, ob ein Gesetz, das den Abschuss eines von Terroristen gekaperten Passagierflugzeugs durch die Bundeswehr erlaubt, mit der Menschenwürde, Art. 1 Absatz 1 GG, vereinbar ist, dann wird die Antwort schon erheblich schwerer. Dann wird man verstehen, dass auch zwischen Verfassungsrichtern darüber unterschiedliche Auffassungen herrschen können.

Wie diese Beispiele zeigen, haben Verfassungsnormen verschiedene Präzisionsgrade und damit auch unterschiedliche Determinationskraft für die Richter, die sie auf konkrete Streitfragen anwenden müssen. Dies nicht weil die Autoren der Verfassung versagt haben, sondern weil Regelungsgegenstände und Regelungsziele existieren, die nicht immer Formulierungenen von höchster Präzision zulassen. In der Verfassung tritt dieser Fall besonders häufig auf, weil sie der Platz für das Grundsätzliche ist, während die Details dem Gesetz überlassen bleiben. Dementsprechend gibt es Interpretationsspielräume, und diese können so oder anders gefüllt werden. Rechtsdogmatik und Interpretationsmethoden verengen die Spielräume. Aber Interpretationsmethoden und Dogmatik sind selber wieder ein Gegenstand von juristischen Kontroversen. Unweigerlich bleibt also ein Rest übrig.

Daraus folgt jedoch nicht, und das scheint mir wichtig, dass hinter dieser Grenze nur noch Subjektivität herrscht, persönliche Präferenzen, politische Überzeugungen, individuelle Interessen den Ausschlag geben. Vielmehr geht es auch dann noch um verschiedene juristische Begründungen, bei denen man nicht so eindeutig zwischen richtig und falsch, sondern meist nur zwischen besser und weniger gut begründet unterscheiden kann. Aber Vorverständnisse, die ein Richter mitbringt, Grundüberzeugungen, die er besitzt, Erfahrungen, die er im Leben oder als Richter gesammelt hat, gehen schon mit in die Interpretation ein, wo sich die Bindungskraft der Normen abschwächt. Insoweit liegt in jedem Akt von Verfassungsanwendung immer auch ein größeres oder kleineres Stück Verfassungsschöpfung. Das ist das eigentliche Legitimationsproblem von Verfassungsgerichtsbarkeit.

Das Bundesverfassungsgericht ist wie alle Verfassungsgerichte im Interesse seiner Kontrollfunktion unabhängig von der Politik und nicht in den demokratischen Verantwortungszusammenhang einbezogen, damit es sich bei seiner Entscheidung ausschließlich an juristischen Kriterien orientieren kann. Aber diese juristischen Kriterien sind nicht in der Lage, eine vollständige Bindung des Richters zu erzeugen. Das ist freilich kein spezifisches Problem der Verfassungsgerichtsbarkeit. Es betrifft die Rechtsprechung im allgemeinen. Es gibt jedoch einen wesentlichen Unterschied zwischen dem Verfassungsgericht und den übrigen Gerichten: Wenn die richterliche Interpretation von Gesetzen nicht den Intentionen des Gesetzgebers entspricht oder wenn sie unerwünschte Folgen hat, dann kann die Politik die Gerichte für die Zukunft umprogrammieren, indem sie die Gesetze ändert. Wenn sie die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts bemängelt, kann sie diese nur durch Verfassungsänderung umprogrammieren. Eine Verfassungsänderung wiederum setzt aus guten Gründen höhere Mehrheiten und damit meistens die Übereinstimmung zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen voraus, die wesentlich schwerer zu bekommen ist als die einfache Mehrheit für eine Gesetzesänderung.

Trotzdem halte ich es für möglich, dasjenige Maß an Politik, das mit der Verfassungsgerichtsbarkeit unweigerlich einhergeht, von der vermeidbaren Politisierung der Rechtsprechung zu trennen. Das ist die Aufgabe des institutionellen Arrangements der Verfassungsgerichtsbarkeit, und hier wiederum besonders der Richterwahl. Wie schafft man es, dass die Richterstellen mit Personen besetzt werden, die sich in ihrer Rechtsprechung keiner politischen Partei verpflichtet fühlen, zwischen der Verfassungsinterpretation und ihren politischen Neigungen oder subjektiven Präferenzen zu trennen wissen und ihre Aufgabe professionell erfüllen? Wie lässt sich gewährleisten, dass der Maßstabswechsel, der beim Übergang von der politischen Arena in die juristische Arena stattfindet, auch personell beglaubigt wird? Politikdistanz ist Legitimationsvoraussetzung der Verfassungsgerichtsbarkeit. Wie erreicht man das, wenn die juristischen Akteure doch von den politischen Akteuren ernannt werden?

Dafür gibt es von Land zu Land unterschiedliche Lösungen. In der Bundesrepublik hat sich als wirksamste Vorkehrung das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit erwiesen. Noch niemals ist es einer Partei gelungen, diese Mehrheit zu erreichen, wie es jüngst in Ungarn mit katastrophalen Folgen für die Verfassungsgerichtsbarkeit geschah. In Deutschland war bisher keine Partei in der Lage, die Zusammensetzung des Verfassungsgerichts allein zu bestimmen. Die Mehrheitspartei benötigte immer die Zustimmung der nächst größeren Partei, in der Regel also der Opposition. Die qualifizierte Mehrheit zwingt zu Verständigungen über die Parteigrenzen hinweg. Das hat zu einer informellen Aufteilung der Vorschlagsrechte geführt, aber erstaunlicherweise nicht zu einer Praxis, bei der jede Partei die Kandidaten der anderen Seite unbesehen passieren lässt. Über die Kandidaten wird ernsthaft verhandelt mit der Folge, dass einseitige Parteigänger keine Chance haben, Verfassungsrichter zu werden.

Da bei der letzten Richterwahl eine Diskussion darüber entbrannte, ob Politiker geeignete Kandidaten für das Bundesverfassungsgericht sind, will ich noch hinzufügen, dass meinen Aussagen über Richterwahlen keine Abneigung gegen Politiker auf der Richterbank innewohnt. Ich finde im Gegenteil, dass in einem Gericht, welches ständig über die Produkte des politischen Prozesses zu urteilen hat, Personen mit Erfahrungen in der Politik durchaus am Platz sind. Man muss ihnen nur zutrauen, dass sie den Rollenwechsel vollziehen können. Und sie sollten nicht in der Mehrheit sein, wie überhaupt die Mischung der verschiedenen juristischen Berufserfahrungen einer der größten Vorzüge des Verfassungsgerichts bildet. Wichtig scheint mir auch zu sein, dass die Tätigkeit eines solchen Gerichts ständig von einem wissenschaftlichen und einem öffentlichen Diskurs begleitet wird, so dass sie sich immer rückgebunden fühlt an die juristischen Rationalitätskriterien, dass sie aber auch im Kontakt bleibt mit der Gesellschaft, für die sie Recht spricht.

Soviel zu dem Obertitel meines Referates: Das Bundesverfassungsgericht – ein politisches Gericht? Nun zur Unterzeile: Die Rolle des Bundesverfassungsgericht in Deutschland und Europa. Zunächst Deutschland. Man kann ja vielfach lesen, das Bundesverfassungsgericht sei die wichtigste Neuerung des Grundgesetzes im Vergleich mit früheren deutschen Verfassungen, wichtiger als diejenigen Vorkehrungen, welche dem Parlamentarischen Rat nach den Erfahrungen mit dem Niedergang der Weimarer Republik und dem Nationalsozialismus besonders wichtig erschienen, das konstruktive Misstrauensvotum zum Beispiel. In der Tat geht die Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts über einzelne Neuerungen des Grundgesetzes weit hinaus. Das Bundesverfassungsgericht ist diejenige Institution geworden, die der Verfassung erstmals in der deutschen Verfassungsgeschichte zu dauerhafter Relevanz verholfen hat.

Die Verfassung will ja nicht nur die Einrichtung der Staatsgewalt regeln, sondern auch die Ausübung. Um Letzteres ist es ohne Verfassungsgericht meist schlecht bestellt. Aber auch Verfassungsgerichte sind keine Garantie für die Beachtung der Ausübungsregeln. So wie es wirkungslose Verfassungen gibt, gibt es auch wirkungslose Verfassungsgerichte. Viele Staaten, die in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts nach der Befreiung von diktatorischen, autoritären oder rassistischen Regimen Verfassungsgerichte etabliert haben, können nicht sagen, dass seitdem die Verfassung eine maßgebende Rolle für die Politik spielt. Die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts brachte zwar den Durchbruch der Verfassungsgerichtsbarkeit. Aber nicht überall haben sich die damit verbundenen Erwartungen erfüllt.

Auch das deutsche Bundesverfassungsgericht musste in den Anfangsjahren der Bundesrepublik um seine Rolle kämpfen. Vielleicht erinnert sich der eine oder andere von Ihnen noch an die Attacken des ersten Bundesjustizministers Dehler gegen das Gericht oder an Adenauers Ausspruch im Bundestag, nachdem sein Plan, eine regierungstreue Fernsehanstalt zu schaffen, in Karlsruhe gescheitert war: „So haben wir uns das nicht vorgestellt.“ Aber wer heute das politische System Deutschlands beschreiben wollte, ohne das Bundesverfassungsgericht und seine Rechtsprechung einzubeziehen, der würde ein unzutreffendes Bild zeichnen. Indem es das Grundgesetz zur Geltung gebracht und auf wechselnde Anforderungen eingestellt hat, hat es die Politik verändert. Sein Gewicht ist gross, so gross, dass Herr Saur die Frage stellen kann, von wo aus wir eigentlich regiert werden, von Berlin aus oder von Karlsruhe.

Das ist natürlich eine maßlose Übertreibung. Sie entsinnen sich an die Zahl von 6.000 verfassungsgerichtlichen Verfahren pro Jahr. Wenn Sie diese Zahl mit den tausenden und abertausenden Parlaments- und Regierungsakten vergleichen, die jedes Jahr ergehen, sehen Sie, dass nur ein verschwindend kleiner Teil davon in Karlsruhe zur Prüfung gestellt wird und von diesem verschwindend geringen Teil wiederum ein verschwindend geringer Teil gegen das Grundgesetz verstößt. Der größte Teil der Verfahren entfällt auf Verfassungsbeschwerden gegen Gerichtsurteile und wendet sich nur mittelbar oder gar nicht gegen Parlaments- und Regierungsakte. Von den Verfassungsbeschwerden, die etwa 95% aller Verfahren ausmachen, sind etwa 2% erfolgreich. Bei dem grossen Rest wird keine Verfassungsverletzung festgestellt. Allein angesichts dieser Zahlenverhältnisse kann von einem Regieren aus Karlsruhe statt Berlin nicht die Rede sein.

Worin besteht dann die Stärke des Verfassungsgerichts? Man sollte sie nicht allein daran messen, wie oft staatliche Akte aus der Bundeshauptstadt oder den Landeshauptstädten in Karlsruhe scheitern. Viel wesentlicher scheint mir die Vorwirkung zu sein, die allein von der Existenz des Gerichts ausgeht. Die Tatsache, dass die Aufhebung politischer Akte in Karlsruhe droht, wirkt schon für sich verändernd auf den politischen Prozess. Sie führt dazu, dass die Verfassungsfrage im politischen Entscheidungsprozess relativ frühzeitig und relativ neutral gestellt wird, eben nicht durch die Brille des politisch Wünschbaren, sondern antizipierend durch die Brille des verfassungsrechtlich Gebotenen oder Verbotenen.

Die Verfassungsfrage beherrscht in Deutschland auch mehr als in den meisten anderen Verfassungsstaaten die politische Diskussion. Wegen der hohen Relevanz, die die Verfassung vermittels der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts in Deutschland genießt, wird sie in der politischen Auseinandersetzung gern als Waffe eingesetzt. Der Gang nach Karlsruhe ist eine beliebte Drohung. Die Gegner einer politischen Maßnahme pflegen diese nicht nur als schädlich oder ungerecht oder zu teuer zu kritisieren, sondern behaupten, sie sei verfassungswidrig. Umgekehrt werben die Befürworter einer politischen Maßnahme nicht nur damit, dass sie heilsam, vernünftig und gerecht sei, sondern von der Verfassung geboten werde und somit alternativlos sei – nicht selten zum Schaden der politische Diskussion, die sich viel zu früh auf die Frage der rechtlichen Zulässigkeit verengt und Gesichtspunkte, die nicht weniger gewichtig sind, vernachlässigt, was sich später an den Entscheidungsfolgen bemerkbar macht.

Der hohe Stellenwert der Verfassung im politischen Prozess hat allerdings auch den Effekt, dass offenkundige oder sogar absichtsvolle Verfassungsverletzungen in der Bundesrepublik selten sind. Meistens handelt es sich bei den Streitfragen, die nach Karlsruhe getragen werden, um solche, bei denen es für beide Seiten Argumente gibt. Deswegen finde ich es immer ärgerlich, dass die Presse bei einer Niederlage der Parlamentsmehrheit oder der Regierung in Karlsruhe schnell das Wort von der „schallenden Ohrfeige“ zur Hand hat. Das ist nicht die Haltung, mit der in Karlsruhe staatliche Akte geprüft werden. Regelmäßig sind die verfassungsrechtlichen Fragen schwierig, auch die Richter mögen die Beratung mit verschiedenen Auffassungen aufnehmen, die Diskussionen sind ausgiebig, aufgrund der Argumente, die ausgetauscht werden, ändern Richter ihre Meinung, und selbst wenn das Gericht am Ende zu einer einstimmigen Entscheidung kommt, hat sie mit einer schallenden Ohrfeige wenig zu tun. Wohl aber setzt diese Ausdruckweise die Politik in ein schlechteres Licht, als sie es verdient.

Insgesamt kann man der deutschen Politik attestieren, dass sie die Verfassungsbindung verinnerlicht hat. Diese Aussage hält selbst einem Vergleich mit anderen Verfassungsstaaten stand. Das hindert natürlich nicht Streitigkeiten über die Frage, welche Anforderungen die Verfassung in einem bestimmten Fall an politische Entscheidungen stellt. Aber Streit über den Sinn der Verfassung ist kein Zeichen von Schwäche der Verfassung. Wenn sich in der Auseinandersetzung beide Seiten auf die Verfassung beziehen und anschließend dem Spruch des Verfassungsgerichts folgen, stärkt das im Gegenteil die Verfassung. Nur über irrelevante Verfassungen streitet man nicht. Und die Befolgungsrate ist in Deutschland ausserordentlich hoch. Verfassungsgerichtsentscheidungen werden häufig kritisiert, aber kaum je boykottiert.

Wegen der relativ hohen Verfassungs- und insbesondere Grundrechtssensibilität liegt das Schwergewicht der Rechtsprechung heute auch nicht mehr so sehr auf der Durchsetzung individueller Freiheitsansprüche. Die wesentlichen Weichenstellungen zu Geltungsumfang und Geltungsrichtung der Grundrechte sind erfolgt. Damit soll nicht gesagt werden, dass keine Verstöße mehr vorkämen, sondern nur, dass sich die Gewichte verlagert haben. Die aktuelle Rolle des Verfassungsgerichts scheint mir vielmehr darin zu bestehen, dass es ein Gegengewicht gegen gewisse Defizite bildet, die dem demokratischen System innewohnen.

Welche Defizite habe ich hier im Sinn? Ich will nur zwei nennen. Zum einen geht es um die Wucherungen der politischen Parteien. Parteien sind in einer pluralistischen Demokratie als Vermittlungsinstanzen zwischen Gesellschaft und Staat unverzichtbar. Sie bilden zugleich aber auch eine Gefahrenquelle für die Demokratie. Da der Weg zu ihrem Ziel, das Parteiprogramm zum Regierungsprogramm zu machen, über die Konkurrenz um Wählerstimmen führt, sind sie stets in Versuchung, sich Vorsprünge im Parteienwettbewerb zu sichern. Dann benutzt die Regierungspartei ihre Mehrheit, um die Opposition zu behindern, die Parlamentsparteien nutzen ihre Position, um den Aufstieg kleiner oder neuer Parteien zu behindern. Alle Parteien versuchen, staatliche und private Geldquellen zum Sprudeln zu bringen.

Alle streben auch danach, ihre Chancen im Wettbewerb dadurch zu erhöhen, dass sie in Bereiche hineindrängen, die für ihre Zielverwirklichung wichtig sind, aber gerade nicht nach dem Prinzip der Parteienkonkurrenz funktionieren sollen, die staatliche Verwaltung, die der jeweiligen Regierung loyal dienen muss, die Justiz, die nur dem Gesetz verpflichtet ist, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die den Politikbetrieb aus kritischer Distanz beobachten sollen usw. Es sind die Parteien, die hier die Personalentscheidungen fällen, und vermittels dieser Befugnis haben sie ihr Geschäft oft schon verrichtet, ehe die verfassungsrechtliche Gewaltenteilung greifen kann. Aus diesen Gründen ist die Offenhaltung des politischen Prozesses und die Bändigung des Expansionsdrangs der Parteien heute eine der wichtigsten Aufgaben des Gerichts.

Das zweite Defizit besteht in der Kurzatmigkeit und Prinzipienaversion, die durch den Wahlrhythmus in die demokratische Politik hineingetragen wird. Wahlen müssen in nicht allzu großen Abständen stattfinden, damit die Staatsorgane und die in ihnen wirkenden Parteien sich nicht zu weit von den Ansichten und Bedürfnissen ihrer gesellschaftlichen Basis entfernen können. Wahlen strukturieren aber auch den Zeitrhythmus der Politik. Dieser liegt indessen häufig quer zu dem Zeitrhythmus der Probleme, die die Politik zu lösen hat. In diesem Konflikt pflegen die Wahlen zu dominieren. Der Wahlsieg ist die Voraussetzung für die Verwirklichung der Parteiziele. Alle Bemühungen richten sich daran aus. Der Preis der Kurzatmigkeit wird später, manchmal erst in der nächsten Generation fällig, wenn die Handelnden nicht mehr zur Verantwortung gezogen werden können.

Hier ist dem Bundesverfassungsgericht die Aufgabe zugewachsen, die Politik an die langfristig gültigen Verfassungsprinzipien zu erinnern, die Berücksichtigung der langfristigen Konsequenzen ihrer Entscheidungen oder ihres Ausweichens vor Entscheidungen anzumahnen. Das ist es, was Karlsruher Monita herausfordert, die Stückwerkspolitik, die Bevorzugung oder Benachteiligung bestimmter Gruppen bei der Gesetzgebung, die ungleiche Verteilung von Lebenschancen usw. Das Verfassungsgericht kann die Defizite nicht selbst decken. Dazu ist es weder qualifiziert noch legitimiert. Aber es kann sie benennen, zur Diskussion stellen und die Politik zum Handeln verpflichten. Diese Verpflichtungen werden gewöhnlich eingehalten.

Das mag auch einer der Gründen dafür gewesen, dass nach der säkularen Wende von 1989 eine Delegation nach der anderen aus jenen Staaten, die sich damals neue Verfassungen geben wollten, nach Karlsruhe reiste, zunächst Abgeordnete, die mit der Ausarbeitung der Verfassungsentwürfe befasst waren, später Richter der neuen Verfassungsgerichte. Karlsruhe erschien ihnen wohl deswegen als lohnendes Reiseziel, weil es Deutschland gelungen war, nach einem tiefen Fall zu einem wirtschaftlich starken und demokratisch stabilen Staat zu werden, in dem die Verfassung dank der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ernst genommen und beachtet wurde.

Eine Frage wurde seinerzeit von jeder Delegation gestellt, die das Karlsruher Gericht besuchte: Wie bewerkstelligt man es, dass sich die Politik auch dann an die Verfassung und die Urteile des Verfassungsgerichts hält, wenn das ihren Interessen und Intentionen zuwider läuft? Einer meiner Kollegen antwortete darauf mit § 31 Bundesverfassungsgerichtsgesetz: „Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts binden alle Staatsgewalten.“ Die Besucher wussten freilich, dass es mit einer Vorschrift allein nicht getan ist. Die Antwort, die sie suchten, war schwerer zu geben. Nötig ist eine Kultur, in der das Recht nicht primär als Repressionsinstrument, sondern als Freiheits- und Sicherheitsgarant betrachtet und der Rechtsgehorsam geschätzt wird, und in der das Verfassungsgericht Rückhalt in der Bevölkerung hat, so dass Verfassungsverstöße zu kostspielig für die Politik werden. In Deutschland ist das im Grossen und Ganzen gelungen. Nicht von jedem jungen Verfassungsstaat lässt sich dasselbe sagen.

Auch am Bundesverfassungsgerichts geht allerdings die europäische Integration nicht spurlos vorüber. Wenn man sich daran erinnert, dass das Zustandekommen des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) im September vorigen Jahres von einem Spruch aus Karlsruhe abhing und alle Euroländer nach Karlsruhe blickten und zum ersten Mal das Gefühl hatten, dass ein deutsches Gericht auch über ihr Schicksal entschied, dann kann man den Eindruck eines ungeheuren Machtzuwachses gewinnen. In Wirklichkeit bedeutet die europäische Integration für das Bundesverfassungsgericht wie auch für die Verfassungsgerichte der anderen Mitgliedstaaten einen Machtverlust.

Um das zu bemerken, muss man sich klar machen, dass jede Änderung der europäischen Verträge zugleich eine Änderung des Grundgesetzes mit sich bringt, ohne dass man das dem Verfassungstext ansehen könnte. Daher steht heute vieles im Grundgesetz, das nicht mehr stimmt. Nur ein Beispiel von vielen: Art. 100 GG behält die Annullierung von Gesetzen dem Bundesverfassungsgericht vor. Darin kommt der Respekt vor dem demokratischen Gesetzgeber zum Ausdruck, dessen Entscheidungen nicht zur Disposition jedes Gerichts oder gar jeder Behörde stehen sollen. Da Europarecht aber im Rang dem nationalen Recht – im Prinzip einschließlich des Verfassungsrechts – vorgeht, kann heute jedes Gericht, ja jedes Amt ein deutsches Gesetz außer Acht lassen, wenn es seiner Meinung nach dem Europarecht widerspricht. Art. 100 GG hat noch immer seinen ursprünglichen Wortlaut, aber er trifft nicht mehr zu.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Beachtung des Grundgesetzes auf dem deutschen Territorium zu gewährleisten. Aber wenn Deutschland Kompetenzen an die Europäische Union abtritt, dann kann das Verfassungsgericht zwar prüfen, ob die Abgabe vom Grundgesetz gestattet wird. Macht die Europäische Union dann von den abgetretenen Kompetenzen Gebrauch, gelten ihre Entscheidungen aber völlig ohne Rücksicht auf das deutsche Grundgesetz. Die Akte öffentlicher Gewalt auf deutschem Territorium müssen nicht mehr durchgängig mit der deutschen Verfassung vereinbar sein. Das ist unvermeidlich, wenn 28 Partner bestimmte Probleme gemeinschaftlich lösen wollen. Deswegen will ich bei dem Blick auf die Rolle des Verfassungsgerichts in Europa zwei Stadien unterscheiden: einmal die Abgabe nationaler Kompetenzen an die EU, zum anderen den Gebrauch dieser Kompetenzen durch die EU.

Das erste Stadium: Das Grundgesetz ermächtigt die Bundesrepublik dazu, an der europäischen Integration teilzunehmen und zu diesem Zweck Hoheitsrechte abzutreten. Das Grundgesetz formuliert aber auch Bedingungen dafür. Art. 23 Absatz 1 GG zählt diejenigen Eigenschaften auf, die die Europäische Union haben muss, wenn Deutschland an ihr teilnehmen will. Das sind im Wesentlichen die fundamentalen Prinzipien, die vom Grundgesetz auch für Deutschland als unaufgebbar bezeichnet werden: Demokratie, Rechtsstaat, Föderalismus, Sozialstaat, Menschenwürde und zusätzlich, nur für die EU geltend, Subsidiarität. Ob die EU diesen Anforderungen des Grundgesetzes genügt, kann das Bundesverfassungsgericht überprüfen, wenn eine Übertragung deutscher Hoheitsrechte an die EU ansteht.

Aus anderen Bestimmungen des Grundgesetzes hat das Bundesverfassungsgericht weitere Integrationsgrenzen abgeleitet. Aus dem Wahlrecht zum Bundestag hat es abgeleitet, dass der Bundestag genügend politische Substanz behalten muss, damit das Wahlrecht nicht entleert wird, sondern von der Wahl etwas abhängt. Je mehr man sich dieser Grenze nähert, desto mehr muss das europäische Demokratieniveau steigen. Aus Art. 23 GG, der die Abtretung von Hoheitsrechten erlaubt, wird geschlossen, dass nicht die Souveränität abgetreten werden darf. Hoheitsrechte sind etwas anderes als die Souveränität. Das bedeutet, dass sich die Bundesrepublik nicht an der Umwandlung der EU in einen europäischen Staat beteiligen darf.
Die Mitgliedstaaten müssen die „Herren der Verträge“ bleiben. Die konstituierende Gewalt für Europa ist ihnen vorbehalten. Europa darf sich nicht selbst verfassen. Erhalten bleiben muss auch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Die EU darf nicht die Kompetenz-Kompetenz gewinnen. Die Mitgliedstaaten haben das Recht zu entscheiden, was sie der EU überlassen. Nicht hat die EU das Recht zu entscheiden, was sie sich von den Mitgliedstaaten nimmt. Aus Art. 23 und Art. 79 GG folgert das Bundesverfassungsgericht, dass der Charakter der Bundesrepublik als souveräner Staat und die Identität seiner Verfassung nicht zur Disposition stehen.

Zum Teil sind das schwer bestimmbare Grenzen. Sie führen das Verfassungsgericht an den Rand des gerichtlich Kontrollierbaren. Seit dem Maastricht-Urteil nimmt das Bundesverfassungsgericht gegenüber Europa eine Ja-aber-Haltung ein. Es hat die Integrationsfortschritte für vereinbar mit dem Grundgesetz erklärt und seine gleichwohl bestehenden Bedenken dadurch überwunden, dass es innerstaatlich die Schwellen für neue Kompetenzausweitungen erhöht hat, und zwar durch Ausweitung der Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages. Dieser Weg scheint mir nun aber erschöpft. Ich wüsste nicht, wie die Befugnisse des Bundestages noch weiter erhöht werden könnten. Damit stellt sich natürlich die Frage: Was dann? Bleibt, nachdem das ‚Aber‘ entfallen ist, nur das ‚Ja‘ übrig? Oder wird irgendwann aus Karlsruhe ein ‚Halt‘ kommen?

Jetzt der umgekehrte Weg: Das Bundesverfassungsgericht und diejenigen Entscheidungen, die von Brüssel auf die Mitgliedstaaten zurückwirken.
Nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofs besitzen die nationalen Verfassungsgerichte gegenüber Rechtsakten europäischer Institutionen keinerlei Prüfungskompetenz. Europäische Rechtsakte könnten die nationalen Verfassungen nicht verletzen, weil EU-Recht im Rang über diesen stünde. Zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit europäischer Rechtsakte seien allein die Gerichte der EU berufen. Das Bundesverfassungsgericht hat das im Prinzip anerkannt, jedoch nicht restlos.
Die meisten Verfassungsgerichte der Mitgliedstaaten haben sich der deutschen Auffassung angeschlossen. Für Karlsruhe scheint dabei eine doppelte Überlegung maßgeblich gewesen zu sein. Erstens die Überlegung, dass europäische Rechtsakte in Deutschland nur gelten, weil ihnen die Geltung vom deutschen Gesetzgeber verliehen wurde. Wo es an dem deutsche Rechtsanwendungsbefehl für Europarecht fehlt oder wo er gar nicht gegeben werden durfte, kann europäisches Recht auf deutschem Boden keine Anwendung finden.

Die zweite Überlegung: Die Kontrolle europäischer Rechtsakte durch den Europäischen Gerichtshof kann die Beachtung der grundgesetzlichen Anforderungen nicht sicherstellen, zum einen weil er keine Aussagen über diese Anforderungen an die deutsche EU-Mitgliedschaft machen kann, zum anderen weil auch er irren und den europäischen Verträgen durch extensive Interpretation einen Inhalt geben kann, der der Sache nach einer Vertragsänderung gleichkommt, die indes allein den Mitgliedstaaten zusteht. Träte dieser Fall ein, dann wäre die Grenze zwischen Mitgliedstaaten und Europäischer Union stillschweigend verschoben und unter Umständen sogar eine Verstaatlichung der Europäischen Union schleichend herbeigeführt.

Regierung und Parlament in Deutschland und allen anderen Mitgliedstaaten sind dagegen machtlos. Es geht um die Anwendung der Europäischen Verträge. Diese sind zwar von den Mitgliedstaaten beschlossen worden. An ihrer Ausführung haben sie aber keinen Anteil. Sie ist Sache der Europäischen Kommission und im Konfliktfall des Europäischen Gerichtshofs. Die Situation spitzt sich dadurch zu, dass die Europäischen Verträge voll von Regelungen sind, die in den Mitgliedstaaten im Gesetzesrecht enthalten wären. Das ist nicht nur eine Geschmacksfrage. Es hat politische Konsequenzen. Die Verträge sind für die EU, was die Verfassungen für die Mitgliedstaaten sind. Was auf der Vertragsebene geregelt ist, kann nicht im Gesetzgebungsweg geändert werden. Meinen die Mitgliedstaaten, dass die gerichtliche Interpretation der Verträge nicht ihren Intentionen beim Vertragsschluss entspricht, können sie das Gericht nicht durch Gesetzesänderung korrigieren. Aber auch das Europäische Parlament als Mitgesetzgeber kommt nicht zum Zuge.

Auf diese Weise fallen höchst politische Entscheidungen der EU im Gewand von Vertragsinterpretationen und also in einem unpolitischen Modus. Sie kommen auf rein administrativen und judikativen Pfaden daher. Die einzige Möglichkeit, die die Mitgliedstaaten besitzen, wenn sie die Interpretation der Europäischen Verträgen durch Kommission und Europäischen Gerichtshof für unvereinbar mit dem Vertragsinhalt halten, so wie sie ihn beschlossen haben, ist eine Änderung der Verträge. Aber zum einen kommt sie nur bei Übereinstimmung aller 28 Mitgliedstaaten zustande, und zum anderen sind auch die veränderten Verträge wiederum Gegenstand der Auslegung durch Kommission und Gerichtshof. Die Folge dieser Konstellation ist eine starke Verselbstständigung der exekutiven und judikativen Institutionen in Europa gegenüber den Mitgliedstaaten.

Ein ähnliches Phänomen lässt sich auch bei den Grundrechten beobachten. Die EU besitzt mittlerweile eine Grundrechtecharta, die sogar ausführlicher ist als der Grundrechtskatalog des Grundgesetzes. Was das Verständnis der Grundrechte angeht, ziehen Europäischer Gerichtshof und Bundesverfassungsgericht aber nicht immer an einem Strang. Auf der nationalen Ebene geniessen die personalen und kommunikativen Grundrechte einen stärkeren Schutz als die wirtschaftlichen Grundrechte, während es in der EU tendenziell umgekehrt ist. Wo der deutsche Gesetzgeber nach dem Grundgesetz am freiesten ist, wird er vom Europarecht am stärksten eingeengt, und das bei einer Neigung des Europäischen Gerichtshofs, die nationalen Grundrechte möglichst an den Rand zu drängen.

Einen beträchtlichen Teil ihres Einflusses verdankt die EU also nicht der vertraglichen Abtretung von Kompetenzen durch die Mitgliedstaaten, sondern erst der Interpretation der Verträge durch europäische Institutionen. Nicht selten laufen diese interpretationen der Politik der demokratisch gewählten und kontrollierten Parlamente und Regierungen der Mitgliedstaaten zuwider, ohne dass diese eine reale Chance der Änderung hätten. Das einzig wirksame Gegengewicht stellen vielmehr die nationalen Verfassungsgerichte dar. Das ist der Hintergrund, vor dem man die Haltung des Bundesverfassungsgerichts in Europa-Angelegenheiten bewerten muss.

Bei prinzipieller Anerkennung des Vorrangs des europäischen Rechts nimmt das Bundesverfassungsgericht in zwei Fallkonstellationen eine Prüfungskompetenz über europäische Rechtsakte in Anspruch. Zum einen prüft es europäische Rechtsakte daraufhin, ob sie auf eine Kompetenz gestützt sind, die die Mitgliedstaaten der EU übertragen haben. Fehlt es daran, handelt die EU ultra vires, und dem entsprechenden Rechtsakt würde die Anwendung in Deutschland versagt. Zum anderen ist das Bundesverfassungsgericht bereit, einem europäischer Rechtsakt die Anerkennung in Deutschland zu verweigern, der die Identität des Grundgesetzes verletzt. Zur Identität zählt es insbesondere die Grundrechte. Zwar ist es bisher noch nicht zu einer Blockade europäischen Rechts gekommen. Die Möglichkeit ist aber in der Karlsruher Rechtsprechung angelegt, die von vielen anderen Verfassungsgerichten geteilt wird.

Die fortschreitende Eroberung politischen Terrains durch die EU, die im Wege der Vertragsinterpretation vor sich geht, ist ein wesentlicher Grund für die Legitimationsprobleme der europäischen Integration. Gemessen an dem politischen Gewicht, das die EU mittlerweile erlangt hat, ist der demokratischen Legitimations- und Verantwortungszusammenhang zu schwach ausgebildet. Die Abhilfe wird meistens in institutionellen Reformen gesucht, die die EU nach dem Muster von Bundesstaaten ausgestalten würden. Das Europäische Parlament erhielte dann die Kompetenzen, über welche die nationalen Parlamente gewöhnlich verfügen.

Der Rat würde aus seiner zentralen Rolle verdrängt und in eine Zweite Kammer des Parlaments umgewandelt, und die Kommission würde zur parlamentarischen Regierung Europas. Im selben Umfang würde sich die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die EU vermindern.

Man muss sich jedoch die Frage stellen, ob damit das europäische Legitimationsproblem als gelöst gelten könnte. Das europäische Demokratiedefizit findet seine Ursachen nämlich weniger auf der institutionellen als auf der gesellschaftlichen Ebene. Dort sind die Voraussetzungen für eine lebendige Demokratie, insbesondere diejenigen intermediären Kräften, die den Kontakt zwischen den Machthabern und den Machtunterworfenen herstellen und den Diskurs und die Rückbindung der Politik an die gesellschaftliche Basis aufrechterhalten: europäisierte Parteien, europäisierte Verbände, europäisierte Bürgerinitiativen, ganz besonders europäisierte Medien und ein wirklich europäischer öffentlicher Diskurs, nicht 28 nationale Diskurse über Europas Probleme, nur schwach entwickelt und, bei allen Unterschieden, jedenfalls erheblich ungünstiger als in den Mitgliedstaaten.

Bisher steht die Europäische Union in demokratischer Hinsicht auf zwei Säulen. Die eine Säule bilden die ihrerseits demokratischen Mitgliedstaaten. Die andere Säule ist das von den Unionsbürgern gewählte Europäische Parlament. Aber die beiden Säulen tragen nicht gleichmäßig. Die Europäische Union zehrt weitgehend von der Legitimationszufuhr, die von den Mitgliedstaaten kommt. Unter den gegenwärtigen Bedingungen kann sie diese Legitimation nicht durch eine ausreichende Eigenlegitimation ersetzen. Eine von den Mitgliedstaaten weiter verselbständigte EU wäre daher demokratisch geschwächt statt gestärkt. Aus diesem Grund müsste die EU ein Eigeninteresse an einer starken Demokratie in den Mitgliedstaaten haben, statt deren Demokratie auszuzehren. Das Bewusstsein hierfür scheint mir in Brüssel unzureichend entwickelt zu sein. Zu der Rolle, die das Bundesverfassungsgerichts gegenüber Europa hat, gehört es, Brüssel gelegentlich daran zu erinnern. Dabei geht es nicht, wie häufig behauptet wird, um Nationalismus, sondern um Demokratie.